L’Union européenne, garante de la protection des défenseurs des droits humains ?

par Amnesty International

AMNESTY INTERNATIONAL
Document public
Index AI : EUR 01/007/2007
EFAI
10 mai 2007

1. INTRODUCTION

Les défenseurs des droits humains sont des acteurs essentiels de la lutte en faveur des droits politiques, économiques et sociaux. Amnesty International pense que l’un des meilleurs moyens de protéger et de promouvoir les droits humains consiste à soutenir et à légitimer l’action des défenseurs de ces droits. Depuis sa création en 1961, l’organisation a travaillé aux côtés ou en faveur de milliers de défenseurs des droits humains, et son action a largement bénéficié des informations et enseignements qu’ils lui ont apportés.

« Les défenseurs des droits de l’homme et les victimes de violations des droits de l’homme dans les différentes régions du monde attendent beaucoup de l’UE.Et ils ont raison : on peut attendre de l’UE, en tant que communauté de valeurs, qu’elle défende la cause des droits de l’homme et de la démocratie avec beaucoup d’ambition(1). »
Conseil de l’Union européenne, Rapport annuel de l’UE sur les droits de l’homme – 2006

Placés en première ligne du combat pour le respect et la promotion des droits fondamentaux, ils sont souvent très exposés aux agressions et aux actes d’intimidation. Amnesty International continue de travailler solidairement avec les défenseurs des droits humains et demande aux Etats d’adopter toutes les mesures nécessaires (législatives, administratives et autres) pour garantir les droits et libertés inscrits dans la Déclaration de l’ONU sur les défenseurs des droits de l’homme (1998(2)).

Dans ce contexte, en juin 2004, Amnesty International s’est vivement félicitée de l’adoption par l’Union européenne (UE) des Orientations concernant les défenseurs des droits de l’homme (Orientations(3)). Les Orientations concrétisent de façon remarquable la volonté affirmée de l’UE et des Etats membres de promouvoir les principes de la Déclaration de l’ONU sur les défenseurs des droits de l’homme dans leurs relations avec les pays extérieurs à l’UE. Le but des Orientations est de « faire des suggestions concrètes permettant d’améliorer l’action de l’UE » en faveur des défenseurs des droits humains. Ces Orientations pourraient posséder une réelle capacité à changer les choses, si elles sont mises en Å“uvre de façon appropriée et sans réserve. Le fait qu’elles ont été approuvées par tous les pays membres fournit à l’UE une base solide pour l’élaboration d’une vraie politique commune en matière de droits humains.

Sur ce sujet, l’UE n’a pas manqué d’ambition. Depuis l’adoption des Orientations sous la présidence de l’Irlande, toutes les présidences qui ont suivi (celles des Pays-Bas, du Royaume-Uni, d’Autriche et de Finlande) ont fait de la mise en Å“uvre de ce texte l’une de leurs priorités. La présidence autrichienne en particulier, après avoir évalué la mise en Å“uvre des Orientations en juin 2006, a élaboré une série de recommandations afin d’améliorer la connaissance de ce texte et de stimuler son application(4). Cependant, l’étude menée par l’Autriche a confirmé les remarques déjà formulées par Amnesty International sur l’existence d’un fossé entre l’ambition affichée et la mise en Å“uvre réelle, surtout au niveau national. Amnesty International a donc continué son travail de suivi relatif aux Orientations afin de contribuer à ce qu’elles soient effectivement et complètement appliquées. Le présent rapport évoque brièvement les progrès accomplis centralement, mais il s’attache surtout à montrer comment les recommandations sont, ou ne sont pas, appliquées au niveau national. En cherchant à évaluer si les Orientations atteignent les résultats visés, ce rapport entend encourager l’UE et les Etats membres à consolider l’action des défenseurs des droits humains dans des pays tiers.

Dans ce texte, Amnesty International fait une évaluation de la mise en Å“uvre des Orientations, sur la base de recherches effectuées dans huit pays, essentiellement au cours de 2006 : l’Angola, la Chine, l’Ethiopie, l’Iran, le Mozambique, la Russie, la Tunisie et la Turquie. Ils ont été choisis parce qu’Amnesty International était particulièrement préoccupée de la situation des défenseurs des droits humains dans ces pays et parce que l’organisation pense qu’il y a des possibilités pour l’UE d’y obtenir des résultats concrets. Bien que la situation soit plus dramatique dans certains de ces pays que dans d’autres, les droits des défenseurs des droits humains y ont partout été bafoués d’une façon qui impose à l’UE de réagir. L’Angola et le Mozambique ont pu y être inclus grâce aux données collectées par l’Institut néerlandais pour l’Afrique australe. Les données proviennent d’entretiens – le plus souvent de vive voix – avec des défenseurs des droits humains et des représentants des missions de l’UE (ambassades des Etats membres et délégations de la Commission européenne), en particulier les représentants des présidences autrichienne et finlandaise et de la délégation de la Commission européenne. Au total, 43 défenseurs des droits humains et les représentants de 41 missions de l’UE ont été interviewés. Les données présentées ici proviennent aussi de l’expérience concrète d’Amnesty International et d’autres organisations qui défendent l’idée que l’UE doit intervenir dans ces pays en faveur de cas individuels(5).

La principale conclusion d’Amnesty International est que, malgré les nombreuses initiatives utiles des présidences successives de l’UE pour promouvoir les Orientations, celles-ci ne sont pas encore suffisamment utilisées sur le terrain quand se pose la question du soutien et de la protection que l’UE veut apporter aux défenseurs des droits humains. La présente recherche propose des exemples de bonnes pratiques venant de tous les pays examinés, mais le tableau d’ensemble est incomplet et il reste à systématiser la mise en Å“uvre des Orientations et à en faire une priorité. Après la première phase de mise en Å“uvre, l’accent était mis sur la recherche de soutiens politiques et sur les suggestions concrètes. Il s’agissait alors de rendre les Orientations opérationnelles. Mais aujourd’hui, le problème le plus pressant est celui de la mise en Å“uvre au niveau national. Et, pour ce faire, il faut réunir les efforts conjugués des institutions européennes (présidence et Commission), mais aussi des Etats membres. Amnesty International pense que les Orientations ne seront véritablement efficaces que lorsque leur mise en Å“uvre aura été effectuée de façon cohérente, répondant à la diversité des situations dans les pays tiers, et lorsque chaque Etat membre participera activement à cette entreprise.

Après une brève présentation des Orientations, le rapport aborde la question de leur mise en Å“uvre d’un double point de vue : celui des actions concrètes de soutien et de protection des défenseurs des droits humains et celui des politiques et méthodes à suivre. Dans chacun des chapitres du document, Amnesty International présente ses observations et fait des recommandations aux institutions et aux Etats membres de l’UE. Le cas échéant, le rapport donne aussi des exemples d’initiatives qui pourraient être reprises ailleurs. Il se termine par un résumé et une conclusion.


2. LES ORIENTATIONS DE L’UE SUR LES DEFENSEURS DES DROITS HUMAINS

Le but des Orientations est de « faire des suggestions concrètes permettant d’améliorer l’action de l’UE » en faveur des défenseurs des droits humains.

Les Orientations proposent toute une série d’actions permettant à l’UE de soutenir et protéger les défenseurs des droits humains. La situation des défenseurs des droits humains dans les pays tiers devrait faire l’objet d’un suivi de la part des missions de l’UE et de rapports réguliers, tant sur le cadre institutionnel dans lequel Å“uvrent les défenseurs des droits humains que sur les menaces ou agressions visant leur personne. Ces rapports devraient contenir des recommandations au groupe de travail Droits de l’homme du Conseil de l’UE (COHOM) en vue d’éventuelles actions de l’UE, condamnant notamment les menaces et les attaques contre les défenseurs des droits de l’homme, et en vue de démarches(6) et de déclarations publiques dans les situations où les défenseurs des droits de l’homme courent un risque immédiat ou grave. Le COHOM et d’autres groupes de travail devraient se charger de répertorier les situations qui demandent une réaction de la part de l’UE et décider du type d’action à mener ou, le cas échéant, faire des recommandations au Comité politique et de sécurité du Conseil(7).

Selon les Orientations, dans beaucoup de pays tiers, les missions de l’UE constituent la principale interface entre les Etats membres et les défenseurs des droits humains présents sur le terrain. Les missions ont donc un rôle important à jouer dans la concrétisation de la politique de l’UE envers les défenseurs des droits humains et devraient adopter une attitude préventive en la matière. Les Orientations prévoient que les missions de l’UE peuvent agir, par exemple en établissant une coordination, en échangeant les informations sur les défenseurs des droits humains, en gardant le contact avec eux, en suscitant une reconnaissance publique de leur travail et en suivant des procès(8).

Selon les Orientations, quand des représentants de l’UE se rendent dans des pays tiers, ils rencontrent, le cas échéant, les défenseurs des droits humains et interviennent auprès des autorités sur des cas individuels. La situation des défenseurs des droits humains est un élément des dialogues politiques, dans lesquels l’UE devra manifester son soutien aux défenseurs des droits humains et – encore une fois – exposer ses préoccupations concernant des cas individuels.

Enfin, les Orientations prévoient un soutien concret aux défenseurs des droits humains grâce aux programmes de développement de l’UE et de certains Etats membres. Cela peut se traduire par un soutien financier qui sera consacré aux campagnes de renforcement des capacités ou de sensibilisation des défenseurs des droits humains et à la création de réseaux internationaux de défenseurs des droits humains ; il faut aussi veiller à ce que les défenseurs des droits humains puissent avoir accès à des financements venus de l’extérieur.


3. EVALUATION DE LA MISE EN Å’UVRE DES ORIENTATIONS

3.1 ACTIONS CONCRETES DE L’UE OU DES ETATS MEMBRES AFIN DE SOUTENIR ET DE PROTEGER LES DEFENSEURS DES DROITS HUMAINS

3.1.1 Le suivi de la situation des défenseurs des droits humains et la reconnaissance visible de leur travail

Le suivi de la situation des défenseurs des droits humains permet à l’UE de comprendre quelle est leur situation réelle et comment elle évolue ; elle est aussi la base d’éventuelles actions opportunes et efficaces. La Déclaration de l’ONU sur les défenseurs des droits humains affirme clairement qu’il revient à chaque Etat d’enquêter sur les allégations de violations des droits des défenseurs des droits humains dans leur pays, mais l’UE ne s’est jamais donné son propre instrument d’enquête afin de déterminer par ses propres moyens la situation des droits humains dans tel ou tel pays. Comme le disait un diplomate de l’UE en poste en Russie, l’UE a besoin d’informations autres que celles qui lui sont fournies par les organisations non gouvernementales (ONG) qui rapportent les allégations de violations, et il lui faut « plus d’informations que n’en fournit le ministère russe des Affaires étrangères ». C’est pourquoi l’UE doit mettre en place un suivi étroit de la situation des défenseurs des droits humains. Le fait d’avoir des contacts visibles avec les défenseurs des droits humains contribue à leur reconnaissance par l’opinion publique, augmente la légitimité de leur travail et leur offre une protection accrue. Le suivi de la situation des défenseurs des droits humains et les contacts visibles avec eux sont deux des principales activités par lesquelles l’UE peut concrétiser son soutien au travail des défenseurs des droits humains.

Chine Certaines des missions de l’UE en Chine ne maintiennent aucun contact visible avec les défenseurs des droits humains menacés. Par contre, l’ambassade du Royaume-Uni a pris soin d’entrer en rapport avec les défenseurs des droits humains menacés et suit attentivement l’évolution de leur situation. Elle a cherché à réduire les risques encourus par les défenseurs des droits humains en utilisant des moyens approuvés par les défenseurs eux-mêmes. Sur cette base, elle a pu intervenir quand les droits des défenseurs des droits humains ont été violés. En août 2006, une représentante de l’ambassade britannique a tenté de rendre visite à Hu Jia, militant contre le VIH/sida, à la demande de celui-ci. Il venait d’être assigné à résidence au mépris de la loi chinoise. Bien que la diplomate se soit vu interdire l’entrée de l’ensemble de bâtiments où se trouvait Hu Jia, apparemment sous la surveillance de policiers en civil, elle a pu exprimer sa préoccupation.

Amnesty International a pu vérifier que le personnel des missions de l’UE était de façon générale très sensible à la situation des défenseurs des droits humains. Les diplomates se tiennent mutuellement informés. Ils ont notamment recours à des échanges entre collègues, aux informations diffusées par la presse et les médias locaux et internationaux, à la recherche sur Internet, aux informations provenant des ONG locales et internationales, aux contacts directs avec des défenseurs des droits humains, et à d’autres méthodes. Outre l’exemple cité plus haut, Amnesty International connaît des cas où des contacts visibles ont été établis avec des défenseurs des droits humains, notamment en leur rendant officiellement visite. C’est le cas en Ethiopie, en Tunisie et en Turquie, sans oublier les visites dans la zone d’intervention d’un défenseur des droits humains en Angola.

Cependant, en ce qui concerne les cas répertoriés par Amnesty International, l’UE n’a pas toujours pris toute la mesure des violations dont étaient victimes les défenseurs des droits humains. En Turquie, par exemple, selon les informations qui nous sont parvenues, les missions de l’UE savent généralement que l’un des moyens utilisés par les autorités pour harceler les défenseurs des droits humains consiste à faire appel au système judiciaire. Dans le sud-est du pays, par exemple, le gouvernement dépose souvent ce qu’un diplomate de l’UE a qualifié de « plaintes fantaisistes et non fondées » contre des défenseurs des droits humains. Cependant, ces violations ne font l’objet d’aucune autre intervention de la part des missions de l’UE. En Chine, certaines missions affirment qu’elles n’ont pas suivi la situation des défenseurs des droits humains menacés parce que le fait d’entrer en contact avec eux les rend « plus vulnérables » ou accroît les menaces qui pèsent sur eux. Cependant, il n’est pas évident que cette position ait été arrêtée en accord avec les défenseurs chinois des droits humains, dont beaucoup ont déclaré à Amnesty International qu’ils souhaitaient des contacts plus importants et visibles avec les missions de l’UE. Le simple suivi de la situation des défenseurs des droits humains s’avère donc parfois insuffisant. Amnesty International s’en inquiète : une information et une analyse inadéquates contribuent à la méconnaissance de la situation des droits humains dans un pays donné et empêchent l’UE d’entreprendre les actions nécessaires.

Tunisie Mohammed Abbou, qu’Amnesty International considère comme un prisonnier d’opinion, est détenu depuis avril 2005, essentiellement pour avoir publié sur Internet deux articles critiquant les autorités et dénonçant le recours à la torture dans le pays. En novembre 2005, le Groupe de travail sur la détention arbitraire a reconnu le caractère arbitraire de la mise en détention de Mohammed Abbou. Celui-ci a mené une grève de la faim entre le 11 mars et le 15 avril 2006 pour protester contre son maintien en détention et le harcèlement dont il est victime de la part des autorités de la prison. Bien que des missions de l’UE aient assisté à son procès en 2005, elles n’ont pas publié l’évaluation qu’elles en avaient faite. Certaines missions ont estimé que son procès ne respectait pas les normes internationales en la matière. Les missions de l’UE en Tunisie sont aussi au courant du piètre état de santé de l’accusé et de la dureté de ses conditions de détention. Elles savent que sa femme a été harcelée et menacée, qu’elle a été agressée lorsqu’elle a essayé de rendre visite à son mari à la prison d’El Kef, en décembre 2006. Pourtant, l’UE n’a fait aucune déclaration publique concernant cette affaire ni entrepris de démarche officielle en faveur de Mohammed Abbou.

Parmi les principales sources d’information sur la situation des défenseurs des droits humains figurent les rapports annuels du représentant spécial des défenseurs des droits de l’homme [ONU] et les rapports qu’elle publie sur les pays où elle a l’occasion de se rendre. Ces rapports contiennent une évaluation de la situation des défenseurs des droits humains et des recommandations sur les mesures nécessaires pour l’améliorer. L’UE pourrait s’appuyer sur ces textes pour prendre les mesures appropriées de soutien et de protection des défenseurs des droits humains. Malheureusement, nos recherches nous montrent que, dans certains cas (l’Angola et la Turquie, par exemple), les rapports concernant sur ces pays étaient pour ainsi dire ignorés des représentants de l’UE sur place, et ces derniers n’avaient envisagé aucune action.

Recommandations

• L’Union européenne (UE), si elle veut agir afin d’apporter soutien et protection aux droits inscrits dans la Déclaration des droits de l’homme de l’ONU, doit multiplier ses efforts afin de recenser les défenseurs des droits humains les plus menacés et de prendre la mesure des allégations de violations les concernant.
• Pour ce faire, l’UE peut avoir recours à des visites sur le terrain et consulter des experts (juristes, etc.) et les défenseurs des droits humains eux-mêmes.

• L’UE doit agir préventivement, en prenant des initiatives de nature à établir la véracité des allégations de violations touchant les défenseurs des droits humains.

• En consultation avec les défenseurs des droits humains concernés, l’UE doit rendre visite aux défenseurs des droits humains incarcérés ou assignés à résidence, porter attention aux manifestations publiques et rendre visite aux défenseurs des droits humains dans leur zone de travail, en particulier si elle se situe en dehors de la capitale.

• Sauf si cela risque de mettre des défenseurs des droits humains en danger ou constitue une menace à la poursuite d’une action efficace de la part de l’UE, des rapports sur la situation des défenseurs des droits humains et certains cas individuels doivent être rendus publics.
• L’UE doit informer en retour les défenseurs des droits humains des suites qui ont été données aux informations reçues.

3.1.2 Démarches concernant la situation des défenseurs des droits humains et les cas individuels

Ethiopie A la suite de reportages critiquant le processus post-électoral, deux journalistes éthiopiens travaillant pour la radio allemande Deutsche Welle se sont vu retirer leur accréditation. Le directeur général de la radio est venu en Ethiopie, où il a rencontré le ministre de l’Information. Par la suite, le gouvernement allemand a entrepris une démarche officielle auprès du ministre. Les deux journalistes ont alors reçu de nouvelles accréditations.

Des démarches relatives à des affaires impliquant des défenseurs des droits humains ont été entreprises dans certains des pays étudiés : il y en a eu quatre en Russie, quatre en Iran, quatre en Chine et une en Tunisie. Cependant, dans des cas pourtant exemplaires, comme celui de la détention arbitraire du juriste tunisien Mohammed Abbou, aucune démarche n’a été entreprise(9). De plus, les recherches d’Amnesty International ont montré que, dans trois des pays étudiés (l’Ethiopie, l’Angola et la Turquie), aucune démarche n’avait été entreprise en 2006 concernant des défenseurs des droits humains. En Turquie, au lieu d’engager des démarches, l’UE s’est contentée de demander aux autorités turques un supplément d’information sur des sujets ou des cas particuliers au cours de leurs rendez-vous politiques réguliers. De manière générale, quand l’UE n’entreprend pas de démarche officielle, les pays membres emboîtent le pas. Amnesty International s’inquiète du fait que le recours aux démarches officielles – tant par l’UE que par les Etats membres – soit à géométrie variable, car la démarche diplomatique est un moyen efficace de soumettre des préoccupations aux pays tiers ; elle est, dans la plupart des cas, prise au sérieux par les gouvernements visés.

Il a été difficile d’obtenir des informations complètes concernant cet instrument confidentiel, mais le peu de démarches entreprises par l’UE au nom des défenseurs des droits humains de certains pays reflète, semble-t-il, l’absence de consensus parmi les membres de l’UE. L’action collective est impossible quand des Etats membres donnent la priorité à d’autres aspects de leur politique étrangère ou sont en désaccord quant au meilleur moyen d’améliorer la situation des défenseurs des droits humains ou de défendre des cas individuels.

Au total, en 2006, l’EU a entrepris 28 démarches diplomatiques concernant des défenseurs des droits humains de 16 pays. Plus de la moitié de ces démarches (17) ont été faites dans seulement cinq pays (la Chine, la Colombie, l’Iran, la Russie et l’Ouzbékistan). Il n’y a eu qu’une démarche dans chacun des 11 autres pays. Alors que 24 démarches ont été faites sous la présidence autrichienne de l’UE, au cours du premier semestre 2006, seules quatre ont été entreprises au cours du second semestre, sous la présidence finlandaise. Pourtant, la situation des défenseurs des droits humains ne s’est pas améliorée de façon significative dans le courant de l’année ; cela signifie donc que l’approche de l’UE en ce qui concerne les démarches relatives aux défenseurs des droits humains et aux cas individuels est fluctuante.

Les statistiques publiées dans le rapport annuel 2006 de l’Observatoire pour la protection des défenseurs des droits humains nous permettent de mieux cerner la réalité que recouvrent ces chiffres(10). Ce rapport indique que 18 pays seraient responsables de plus de 20 cas de répression gouvernementale contre des défenseurs des droits humains(11). Ces cas auraient peut-être bénéficié d’une action appropriée de la part de l’UE. Mais l’UE n’a entrepris aucune démarche dans plus de la moitié (10) de ces 18 pays. La situation ainsi décrite reflète les disparités existantes dans la mise en Å“uvre de cet instrument. Il y a des démarches dans un petit nombre de pays, mais cet instrument est peu utilisé dans de nombreux autres pays où la situation des défenseurs des droits humains est comparable.

Recommandations

• L’Union européenne (UE) devrait avoir plus fréquemment et plus systématiquement recours aux démarches concernant la situation des défenseurs des droits humains et les cas particuliers, surtout dans des pays où cet instrument n’est pas utilisé actuellement.
• Les Etats membres doivent accroître leur participation aux actions concertées de l’UE. Quand une action concertée n’est pas possible, les membres de l’UE doivent envisager des démarches pour leur propre compte.
• L’UE doit continuer à publier des chiffres sur les démarches et les autres actions entreprises en faveur des défenseurs des droits humains et organiser un suivi de leur situation.

3.1.3 Déclarations publiques concernant les défenseurs des droits humains

Dans la plupart des pays étudiés, l’UE a fait des déclarations publiques sur la situation faite aux défenseurs des droits humains et certains cas individuels. En janvier 2006, par exemple, la présidence autrichienne a publié une déclaration exprimant sa préoccupation relative aux conséquences de la nouvelle loi russe sur les ONG en tant qu’organisations civiles. L’UE a aussi commenté le meurtre d’une journaliste russe et la fermeture d’une ONG qui avait fait état de violations des droits humains en Tchétchénie. Concernant la Chine, l’UE a fait deux déclarations en 2006 ; toutes deux étaient liées à la remise en liberté de défenseurs des droits humains qui avaient pratiquement purgé leur peine. Le gouvernement du Royaume-Uni a aussi fait des déclarations publiques demandant que la procédure soit respectée lors du procès d’un défenseur des droits humains et, lorsque cela n’a pas été le cas, a fait parvenir des protestations aux autorités. En Ethiopie, le groupe des ambassadeurs donateurs, auquel participent de nombreux gouvernements de l’UE ainsi que la Commission européenne, a déclaré publiquement qu’il continuerait à demander la remise en liberté des membres de la société civile toujours en détention.
La Commission européenne a condamné l’expulsion de deux membres du personnel de sa délégation qui avaient accompagné jusqu’à la frontière kenyane un avocat menacé, semble-t-il, d’être arrêté pour des motifs politiques. Mais lorsque cet avocat (qui travaillait lui aussi pour la délégation de la Commission européenne) a été en effet arrêté, elle n’a pas protesté contre cette interpellation. En Turquie, l’UE a publiquement exhorté le gouvernement à respecter la liberté d’expression, y compris celle des défenseurs des droits humains. Au total, en 2006, cinq déclarations publiques ont été faites concernant les défenseurs des droits humains en Iran.

Iran En 2006, la présidence de l’UE a fait cinq déclarations relatives aux défenseurs des droits humains d’Iran. Ces déclarations concernaient aussi bien la situation générale des défenseurs des droits humains que des cas individuels : L’arrestation d’un dirigeant syndical, le harcèlement ou l’intimidation de défenseurs des droits humains et de journalistes, les procès inéquitables, la détention et l’emprisonnement de défenseurs des droits humains pour avoir usé de leur liberté d’expression et du droit de créer un syndicat ou d’y adhérer, et l’absence de procès équitable et public devant un tribunal impartial et indépendant, dans le cas de l’avocat et défenseur des droits humains Abdolfattah Soltani. L’UE a aussi demandé une enquête indépendante sur la mort en prison d’un militant. En certaines occasions, les défenseurs des droits humains ont été consultés et, même si le soutien ouvert de l’UE peut les exposer à l’accusation d’être des « agents de l’Occident », ils ont donné leur accord à des actions prenant la forme de déclarations. Ils étaient d’avis que ces actions étaient très positives.

Cependant, dans d’autres cas exemplaires ou graves dans les mêmes pays, l’UE est restée silencieuse(12). En Angola, aucune déclaration publique n’a été faite. En Tunisie, l’UE a fait une déclaration publique en liaison avec la Ligue tunisienne des droits de l’homme, mais n’a pas condamné clairement les violations dont cette organisation a été victime. Pratiquement partout, les défenseurs des droits humains interviewés par Amnesty International dans le cadre de la présente recherche étaient d’avis qu’il fallait multiplier les déclarations publiques. La critique la plus fréquemment formulée par les défenseurs des droits humains consiste à reprocher à l’UE de s’abstenir souvent de dénoncer les violations des droits humains, y compris celles qui touchent les défenseurs de ces droits. Les propos tenus au sujet des déclarations étaient similaires à ceux qui concernaient les démarches : quand l’UE s’abstient de tout commentaire, les pays membres font de même.

En 2006, 22 déclarations au total relatives à la situation des défenseurs des droits humains ou à des cas particuliers concernant 11 pays ont été faites par la présidence au nom de l’UE. Les chiffres montrent que plus de la moitié de ces déclarations concernaient les défenseurs des droits humains de Chine, d’Ouzbékistan, du Myanmar et, surtout, d’Iran et de Biélorussie. Une déclaration a été faite concernant la situation dans chacun des six autres pays étudiés. Si l’on compare ces statistiques à celles de l’observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l’homme(13), on constate que, dans environ la moitié des pays comptant plus de 20 cas individuels répertoriés de répression gouvernementale à l’égard des défenseurs des droits humains, l’UE n’a fait aucune déclaration publique. La situation ainsi décrite est similaire à celle relative aux démarches et reflète une mise en Å“uvre disparate de cet instrument. Amnesty International constate avec préoccupation que les institutions de l’UE et des Etats membres ne font pas suffisamment recours aux déclarations publiques, surtout quand on sait que de telles déclarations contribuent grandement au soutien moral des défenseurs des droits humains et à la légitimation publique de leur travail.

Le but des déclarations publiques devrait être de faire connaître largement les positions de l’UE. Amnesty International s’inquiète donc de ce que, lorsque des déclarations émanent de l’UE ou des Etats membres, elles échappent parfois à l’attention des défenseurs des droits humains, voire aux diplomates de l’UE présents dans le pays. Tel a été, par exemple, le cas de la déclaration sur la loi russe relative aux ONG ou de la déclaration du Royaume-Uni sur le militant chinois. Cela signifie que l’UE a des efforts à faire pour que ses déclarations soient correctement relayées.

Recommandations

• L’UE et les Etats membres doivent avoir plus souvent et plus systématiquement recours aux déclarations publiques afin de soutenir et de protéger les droits des défenseurs des droits humains.
• L’UE doit exprimer ses préoccupations devant les violations dont les défenseurs des droits humains sont victimes et souligner la légitimité du travail des défenseurs des droits humains, en s’appuyant sur les normes internationales et les engagements des gouvernements des pays tiers en matière de droits humains, notamment leur adhésion à la Déclaration de l’ONU sur les défenseurs des droits de l’homme.

• L’UE et ses Etats membres doivent faire eux-mêmes le nécessaire pour que leurs déclarations soient largement et correctement diffusées dans le pays concerné.

3.1.4 L’intégration des défenseurs des droits humains dans le dialogue politique

L’UE établit un dialogue politique officiel, sous une forme ou une autre, avec la plupart des pays. Dans le cas de l’Ethiopie, de l’Angola et du Mozambique, le dialogue politique est encadré par l’accord de Cotonou, qui organise la coopération entre l’UE et les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. D’après cet accord, les droits humains sont un aspect important du dialogue politique. En ce qui concerne la Turquie, le dialogue politique tourne autour des réformes que le pays devra mettre en Å“uvre pour se qualifier en vue de l’adhésion à l’UE. Avec la Chine, l’UE entretient officiellement un dialogue régulier sur les droits humains. Il en a été de même avec l’Iran jusqu’en 2004, année où l’Iran s’est retiré du processus. Avec la Russie, le dialogue prend la forme de « consultations » semestrielles sur les droits humains. Avec la Tunisie, le dialogue se déroule dans le cadre de l’accord d’association entre l’UE et ce pays.

Russie Depuis 2005, l’UE a mené avec la Russie des consultations relatives aux droits humains, prenant la forme de deux réunions par an. A l’origine, les défenseurs russes des droits humains n’étaient même pas au courant de ces réunions. Par la suite, ils ont insisté pour jouer un rôle plus important. En 2006, l’UE les a rencontrés avant les consultations pour être informée de leur appréciation de la situation et de leurs sujets de préoccupation. Elle a fait le point avec eux après la réunion. L’UE, de surcroît, a abordé lors de ces séances des questions concernant les défenseurs des droits humains, comme la loi relative aux ONG, ainsi que certains cas individuels. Un défenseur russe des droits humains participant à ce processus a indiqué que les défenseurs des droits humains se satisfaisaient de leur degré de participation ; ils conservent cependant des sujets de préoccupation, car ils n’ont aucun moyen de connaître le contenu des discussions. De plus, les réunions ne débouchent pas sur des accords dont l’application pourrait être surveillée.

Selon les Orientations, la situation des défenseurs des droits humains et certains cas individuels doivent, le cas échéant, être abordés dans le volet des dialogues politiques consacré aux droits humains. Des questions et des cas portant sur les défenseurs des droits humains ont été abordés, de façon variable, au cours des dialogues avec la Russie, la Chine et l’Ethiopie. Dans le contexte du processus d’adhésion à l’UE, le dialogue avec la Turquie a débouché sur des réformes juridiques décisives, grâce auxquelles les défenseurs des droits humains jouissent d’une plus grande liberté pour mener leurs activités. Cependant, les recherches effectuées par Amnesty International montrent également que, bien souvent, des cas et des problèmes relatifs aux défenseurs des droits humains ne tiennent encore aucune place dans le dialogue. Avec des pays comme la Tunisie ou l’Angola, il n’y a pas eu de dialogue politique du tout en 2006. Par ailleurs, dans le contexte du dialogue politique avec la Turquie, il n’a pas été question de certains cas individuels importants en matière de harcèlement judiciaire de défenseurs des droits humains. Amnesty International constate avec regret qu’une faible place est accordée aux problèmes et cas relatifs aux défenseurs des droits humains dans les dialogues politiques. L’UE pourrait en effet, à l’occasion de ces dialogues, exprimer d’une seule voix son inquiétude devant les violations des principes inscrits dans la Déclaration des Nations unies sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus (Déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme), obtenir des engagements concrets de la part des gouvernements de pays tiers, surveiller le respect de ces engagements et prendre des mesures quand la situation ne s’améliore pas.

Outre la présence dans le dialogue de cas et problèmes relatifs aux défenseurs des droits humains, l’UE s’est engagée à faire participer ces personnes à la préparation des rencontres, à leur déroulement (au moyen de réunions parallèles) et à la concrétisation de leurs conclusions. Cependant, dans la plupart des pays, cela ne se fait pas de manière systématique. Les défenseurs des droits humains sont rarement informés des dates prévues pour les réunions, de leur ordre du jour et de leur résultat. Amnesty International considère que, dans chaque pays, la situation des défenseurs des droits humains reflète la situation des droits humains ; il est donc important de faire participer les défenseurs des droits humains au dialogue politique pour intégrer les questions de droits humains au dialogue avec les pays tiers. De surcroît, si cette participation est effective, l’action des défenseurs des droits humains en acquiert davantage de légitimité ; cela leur permet, non seulement d’apporter des éléments d’information concernant leur propre situation, mais aussi de mettre en avant les problèmes sur lesquels ils travaillent.

Recommandations

• L’UE doit faire davantage d’efforts pour que soient intégrés systématiquement à tous les dialogues politiques tant le contexte dans lequel les défenseurs des droits humains poursuivent leur action que les cas individuels.
• L’UE doit chercher à obtenir des gouvernements des pays tiers des réponses concrètes à ses préoccupations et des engagements concernant l’action contre les violations des droits des défenseurs des droits humains.

• Il faut conférer aux dialogues une dimension accrue de transparence et d’applicabilité en amenant systématiquement les défenseurs des droits humains à participer à la préparation, au déroulement et aux suites des dialogues, conformément aux Lignes directrices de l’UE en matière de dialogue sur les droits de l’homme(14).

3.1.5 Observation des procès

De tous les outils préconisés dans les Orientations, l’observation des procès est un des plus largement appliqués. Amnesty International se félicite de ce que, dans un certain nombre des pays examinés – l’Ethiopie, la Turquie, la Russie – l’UE ou ses Etats membres ont assuré de façon directe l’observation de procès en rapport avec des défenseurs des droits humains. En Chine et en Iran, les procès ont été suivis en faisant appel à des sources secondaires comme les avocats et la famille. Les défenseurs des droits humains considèrent l’observation des procès comme une forme utile d’intervention. Par exemple, un militant russe a expliqué qu’en raison de la présence d’un observateur de l’UE, il avait bénéficié d’un sursis au lieu d’être envoyé en prison. Cependant, on pourrait encore procéder à des améliorations. Certaines affaires importantes n’ont fait l’objet d’aucun suivi. Parmi les procédures impliquant des défenseurs des droits humains qui se sont déroulées en l’absence d’observateurs, on peut citer certains procès dans le sud-est de la Turquie et certaines audiences en Russie. En Iran, où les procès et l’incarcération sont les moyens les plus employés pour harceler les défenseurs des droits humains, les missions de l’UE ne semblent pas demander avec beaucoup d’énergie à assister aux audiences. De toute évidence, l’absence de moyens peut être un facteur qui limite les pratiques d’observation des procès, car cette activité exige la mobilisation de forces importantes.

Ethiopie En novembre 2005, des dirigeants de partis d’opposition, des défenseurs des droits humains et des journalistes ont été arrêtés à la suite de manifestations de l’opposition protestant contre le résultat des élections de mai 2005. L’UE a demandé la libération des détenus, qui ont pourtant été inculpés et traduits devant un tribunal. L’UE a alors décidé de désigner, pour suivre ce procès en tant qu’observateur international, un avocat britannique spécialisé dans les droits humains, afin que soient assurées au moins quelques garanties d’équité des procès. Ce juriste avait une bonne connaissance de l’observation internationale des procès. Au cours de l’année 2006, il a pu assister à toutes les audiences et a présenté des rapports réguliers, y compris, avant de reprendre ses propres activités professionnelles, un rapport final intermédiaire. A son départ, il a été remplacé par un autre avocat britannique qui a continué à observer le procès pour le compte de l’UE.

Alors que, sur place, les défenseurs des droits humains pensaient généralement qu’il serait positif de conférer une certaine visibilité à l’observateur, l’UE n’a fait d’efforts particuliers dans ce sens pour aucun des procès qui ont fait l’objet d’un suivi. En Ethiopie, l’UE a soutenu que, si elle donnait davantage de visibilité à son observateur, le gouvernement interdirait à celui-ci d’assister aux audiences. En Turquie, une mission a affirmé que les observateurs de l’UE étaient faciles à identifier dans l’enceinte du tribunal. Dans d’autres cas, cependant, les raisons pour lesquelles l’UE n’a pas assuré la visibilité de ses observateurs ne sont pas claires. En ce qui concerne les affaires qui se sont déroulées en Iran et la procédure suivie en Chine, l’UE a rendu publiques ses positions sur les procès, mais ne l’a pas fait pour les autres affaires.

Recommandations

Certes, l’observation des procès a été une des dispositions les mieux appliquées des Orientations, mais Amnesty International estime qu’il est possible d’améliorer la portée et l’efficacité de cet outil, pour manifester de façon visible l’existence de préoccupations et pour examiner la conformité des procès avec les normes internationales d’équité. L’UE doit :

• s’efforcer de couvrir, dans chaque pays, un nombre minimum de procès mettant en cause des défenseurs des droits humains afin de parvenir à une certaine cohérence ;

• organiser la présence aux procès de manière coordonnée pour résoudre les problèmes de limitation des ressources ;

• évaluer la légitimité des procédures engagées contre les défenseurs des droits humains et des chefs d’inculpation invoqués ;

• accroître la visibilité de ses observateurs et rendre publiques leurs conclusions dans les meilleurs délais ;

• intervenir auprès des autorités pour qu’elles laissent les observateurs des procès accéder au tribunal ou du moins suivre le déroulement de la procédure et des audiences en restant en rapport avec les avocats, les membres de la famille et les ONG locales et internationales ;

• poursuivre une action diplomatique ou publique en direction des gouvernements des pays tiers dans les cas où les procès ne sont pas conformes aux normes internationales ; dans cette optique, vérifier que les textes législatifs utilisés pour poursuivre les défenseurs des droits humains sont conformes aux normes internationales et intervenir, le cas échéant, pour que ces lois soient révisées.

3.1.6 Visas

Même si les Orientations ne prévoient pas que des visas d’urgence puissent être accordés aux défenseurs des droits humains en danger, cette question a été débattue lors de l’élaboration de ce texte. Selon les Nations unies, les ministères des Affaires étrangères des différents Etats, y compris les Etats de l’UE, pourraient « apporter un soutien aux défenseurs des droits de l’homme qui fuient leur pays pour échapper aux persécutions dont ils font l’objet en facilitant leur entrée dans le pays en leur accordant un permis de résidence provisoire(15) ». Certes, dans la plupart des cas, les défenseurs des droits humains parviennent à fuir dans un pays voisin, mais ils restent parfois en danger, lorsque des liens étroits existent entre les services de renseignement ; c’est pourquoi ils ont alors besoin d’un visa temporaire leur permettant de gagner un pays de l’UE. Ce fait est déjà partiellement reconnu par certains Etats membres de l’UE qui délivrent des visas d’urgence. Le document d’évaluation rédigé par la présidence autrichienne priait les Etats membres de « mettre à l’étude la délivrance de visas d’urgence à des défenseurs des droits de l’homme se trouvant en grave danger, en s’inspirant de l’expérience et des bonnes pratiques de certains Etats membres dans ce domaine ». Les défenseurs des droits humains eux-mêmes pensent parfois qu’un séjour temporaire à l’extérieur de leur pays est le seul moyen de garantir leur sécurité et trouvent donc que cette possibilité est très importante pour eux. Les défenseurs des droits humains ont besoin de visas dans des situations d’extrême danger, mais également pour pouvoir mener des activités relatives aux droits humains au niveau international.

Il est arrivé que des visas d’urgence soient accordés, mais Amnesty International a également recensé, au cours de sa recherche, des cas où des défenseurs des droits humains courant des risques graves se sont vu refuser le visa qu’ils sollicitaient. Cela a notamment été le cas pour des défenseurs des droits humains en Tchétchénie et en Chine. En Turquie, des défenseurs des droits humains ont remarqué qu’il était de plus en plus difficile d’obtenir des visas pour participer à des formations ou autres activités relatives aux droits humains, en Europe ou ailleurs. Les périodes pour lesquelles les visas sont délivrés sont de plus en plus courtes. Un défenseur des droits humains raconte qu’il a dû annuler sa participation à une réunion de la plate-forme Euromed tenue au Maroc en novembre 2006 à cause des difficultés rencontrées pour obtenir le visa de transit en Allemagne qui lui était nécessaire.

Recommandations

• Les Etats membres de l’UE doivent faciliter l’obtention de visas temporaires d’urgence pour les défenseurs des droits humains en danger.
• Les Etats membres de l’UE doivent délivrer aux défenseurs des droits humains qui souhaitent participer à des activités relatives aux droits humains, aux niveaux européen ou international, les visas nécessaires : visas à entrées multiples permettant de séjourner dans plusieurs pays pour y mener leur action et visas de transit.

3.2 PROCESSUS DE MISE EN Å’UVRE DES ORIENTATIONS

Dans la partie précédente, Amnesty International a présenté ses observations sur des actions concrètes entreprises par l’UE pour soutenir et protéger les défenseurs des droits humains, en soulignant la nécessité de mettre en application de façon plus conséquente les dispositions contenues dans les Orientations. Cela s’applique à l’UE collectivement, mais également aux Etats membres pris individuellement. Pour évaluer la mise en Å“uvre des Orientations, il faut aussi examiner les procédés et méthodes dont le but est de faire en sorte que l’UE et ses Etats membres agissent conformément à cette politique relativement nouvelle.


3.2.1 Procédés et méthodes d’application par les institutions de l’UE

Depuis l’adoption des Orientations (juin 2004), de nombreuses initiatives ont été prises pour développer leur application, en particulier par la présidence de l’UE. On peut voir dans ces actions un signe du large soutien dont ces Orientations bénéficient aux niveaux des instances de décision de l’UE.

Parmi les innovations, il faut souligner celle qui concerne la diffusion des bilans. Depuis l’adoption des Orientations, l’UE dresse le bilan de l’application de ce texte dans son rapport annuel sur les droits humains. Le rapport 2006 fait état de plusieurs actions entreprises par l’UE, dont certaines ont été engagées en faveur de défenseurs des droits humains dans le cadre de dialogues politiques concernant des pays spécifiques. Sous la présidence autrichienne, le secrétariat du Conseil a créé un livre de bord contenant les démarches et autres actions de la présidence relatives aux questions de droits humains et aux défenseurs des droits humains. Cette base de données interne peut améliorer l’efficacité de l’UE en facilitant une action prolongée et cohérente des présidences successives sur les problèmes et cas concernant les défenseurs des droits humains.

D’autres initiatives sont également à signaler. Depuis 2004, les Orientations sont à l’ordre du jour du forum annuel des ONG de l’UE sur les droits humains. Ces réunions réservent une place à un dialogue sur les Orientations, où s’expriment des ONG, des défenseurs des droits humains et des représentants de l’UE. Elles ont donné lieu à des recommandations destinées à améliorer leur mise en Å“uvre. Sur la base des résultats de la réunion de 2004, le gouvernement néerlandais a produit un « manuel pratique de mise en Å“uvre » à l’intention des missions de l’UE dans les pays tiers. Ce manuel a été diffusé à la fin de 2005.

En juin 2006, sous la présidence autrichienne, la première évaluation officielle de la mise en Å“uvre des Orientations a été effectuée. Ce travail a débouché sur 64 recommandations concrètes et tout à fait fondées, adressées aux institutions et aux Etats membres et portant en particulier sur le suivi, l’établissement de rapports, l’observation des procès, l’intégration des défenseurs des droits humains dans les dialogues politiques, l’action des pouvoirs publics, la diffusion des Orientations(16).

Dans la première moitié de 2006, la présidence autrichienne de l’UE a donné la priorité à la protection des femmes défenseures des droits humains, demandant aux missions de l’UE dans les pays tiers de rencontrer localement ces défenseures des droits humains pour s’informer de leurs besoins de soutien et de protection. En conséquence de ces instructions, la présidence a déployé des efforts énergiques pour organiser des rencontres avec des femmes défenseures des droits humains en Chine, au Mozambique et en Tunisie(17), ce qui a montré que de nouvelles initiatives pouvaient naître pour peu que des projets précis soient élaborés et donnent lieu à des instructions claires.

Ces efforts de promotion et d’application des Orientations au niveau central sont très positifs. Mais ils n’ont pas encore été totalement efficaces. Le rapport annuel de l’UE sur les droits humains, par exemple, ne donne généralement pas d’informations détaillées relatives au nombre de rencontres avec des femmes défenseures des droits humains et aux résultats de ces consultations. De plus, le nombre de pays traités est limité. En Afrique, par exemple, sept pays seulement sont examinés dans le détail. La situation des défenseurs et défenseures des droits humains et l’efficacité des actions de l’UE dans différents pays font l’objet d’un rapport distinct et confidentiel.

En ce qui concerne le manuel du gouvernement néerlandais, qui a été distribué à toutes les ambassades de l’UE dans les pays tiers, Amnesty International a constaté que les missions n’avaient pas forcément conscience de son existence. Au sujet des femmes défenseures des droits humains en Chine, au Mozambique et en Tunisie, aucun prolongement précis n’a pour l’instant été donné aux rencontres. En Iran, en Turquie et en Angola, aucune rencontre n’a été organisée, alors que ces pays sont désignés comme cibles d’actions prioritaires dans le cadre de cette campagne.

L’absence d’instructions spécifiques concernant la mise en Å“uvre des Orientations peut expliquer le décalage entre les efforts déployés au niveau central et les faibles retombées obtenues au niveau des pays. Il est remarquable que les membres du personnel des missions qui ont été interrogés ne connaissaient ni les résultats du forum annuel des ONG tenu en 2005 ni ceux de l’évaluation effectuée par la présidence autrichienne.

Recommandations

• Chaque présidence doit formuler des indications claires sur les mesures auxquelles le COHOM et les groupes de travail géographiques doivent donner la priorité en vue d’une meilleure mise en Å“uvre des Orientations. Il convient de mettre l’accent sur la mise en Å“uvre des recommandations formulées dans l’évaluation autrichienne.
• La présidence de l’UE doit veiller à ce que les missions de l’UE élaborent des stratégies au niveau des pays pour la mise en Å“uvre des Orientations, en définissant des priorités, en recensant les défenseurs des droits humains les plus en danger et les actions à mener, en fixant des objectifs et en décrivant les résultats attendus. Ces stratégies devraient s’appuyer sur les rapports de la représentante spéciale du secrétaire général des Nations unies pour la situation des défenseurs des droits humains.
• L’UE doit établir des rapports sur la mise en Å“uvre de ces stratégies, les actions menées et les résultats obtenus. Sauf si leur publication provoque des risques pour des défenseurs des droits humains ou remet en cause la poursuite d’une action efficace de la part de l’UE, ces stratégies et ces rapports doivent être rendus publics.
• L’UE doit utiliser les informations recueillies et les contacts établis au cours de la campagne sur les défenseures des droits humains pour intégrer la dimension de genre à l’application des Orientations, conformément au document Recommandations pour l’application sexospécifique des Orientations de l’UE concernant les Défenseurs des Droits Humains(18).

3.2.2 Procédés et méthodes d’application par les Etats membres de l’UE

Pays-Bas En juin 2006, le département des droits humains du ministère néerlandais des Affaires étrangères a organisé une journée du « retour à la maison » pour une trentaine de membres de son personnel, employés essentiellement dans des ambassades de pays partenaires. Une séance a été consacrée à la question de la mise en Å“uvre des Orientations. La section néerlandaise d’Amnesty International a été invitée à faire une évaluation critique de l’application des Orientations par le gouvernement des Pays-Bas et à formuler des recommandations à ce sujet. Ensuite, les participants ont discuté de questions concernant l’application des Orientations par les ambassades. En conclusion, on a examiné les possibilités d’amélioration de l’application des Orientations par le gouvernement néerlandais.

En raison de la nature de la politique étrangère de l’UE, ce n’est pas seulement la responsabilité collective qui est en jeu dans la mise en Å“uvre effective des Orientations mais aussi, et de façon décisive, l’engagement de chaque Etat membre. Les Etats membres doivent donc suivre et faire connaître la situation des défenseurs des droits humains, nouer avec eux des liens de coordination, échanger des informations à leur sujet, diffuser les Orientations, entreprendre des actions concrètes de soutien et de protection des défenseurs des droits humains en leur accordant une reconnaissance visible, en observant les procès, en intégrant les défenseurs des droits humains au dialogue politique, en engageant éventuellement des démarches et en faisant des déclarations publiques. Chaque Etat membre est de plus responsable de la formation de son personnel sur le contenu des Orientations et les moyens permettant de les mettre en Å“uvre.

Comme le montrent certains exemples relatifs aux bonnes pratiques, les Etats ont parfois pris des mesures courageuses pour soutenir et protéger les défenseurs des droits humains. Cependant, les recherches entreprises par Amnesty International montrent que les Etats, pris individuellement, ont souvent laissé à la présidence de l’UE le soin de prendre des initiatives d’application des Orientations. Lorsque la présidence n’entreprenait aucune action, ou que le consensus n’était pas réalisé, il ne se passait donc rien. Alors que les Orientations préconisent une attitude énergique et volontariste, la plupart des missions de l’UE semblent faire preuve d’une certaine passivité. Par exemple, les Orientations ne sont pas traduites dans de nombreuses langues locales, leur diffusion dans de nombreux pays est limitée, les déclarations publiques et les démarches restent généralement assez rares.

L’étude menée par l’Autriche a relevé un niveau de sensibilisation très variable entre les différentes missions de l’UE, les responsables politiques de Bruxelles et les Etats membres de l’UE(19). Amnesty International a également constaté que de nombreux diplomates des missions de l’UE ne semblaient toujours pas connaître l’existence des Orientations, même si la sensibilisation à ce document va manifestement en s’améliorant. De surcroît, dans bien des cas, des diplomates qui savent que les Orientations existent ne connaissent pas pour autant leurs dispositions. Parfois, ils confondaient les Orientations avec le manuel produit par le gouvernement néerlandais. En Turquie, un diplomate affirme que les Orientations ne sont « pas vraiment utilisées par les missions de l’UE » et ne servent pas de référence. Une mission de l’UE en Ethiopie a indiqué qu’elle connaissait les Orientations ; cette mission précisait ne pas « les utiliser comme une Bible », mais, cependant, estimait que c’était « des choses [qu’elle pratiquait] déjà ». Dans les pays où l’étude a été menée, plusieurs autres missions ont donné des réponses similaires, précisant que les Orientations ne jouent pas un rôle très central dans les activités des missions de l’UE en ce qui concerne les défenseurs des droits humains. En Tunisie, un diplomate de l’UE a fait les remarques suivantes : les Orientations ne sont pas très bien connues, leur statut est souvent mal compris, certaines ambassades pensent que c’est un document qui émane de « Bruxelles », alors que la responsabilité en incombe en fait à tous les Etats membres.

L’étude autrichienne souligne que « seuls quelques Etats membres ont adressé à leurs missions des directives opérationnelles pour donner suite à l’adoption des orientations », et cette carence a pu constituer un élément déterminant(20). Amnesty International n’a pas pu vérifier quels Etats membres ont émis de telles instructions, car l’organisation n’a pas rencontré de membres d’une mission qui en aient reçu. Amnesty International a constaté que des missions de l’UE ne prenaient pas certaines mesures d’application des Orientations car elles n’avaient pas reçu de directives explicites leur prescrivant de le faire. Fait révélateur, aucun représentant de l’UE, dans aucun pays, n’était au courant des dispositions qu’il était censé prendre pour mettre en Å“uvre les Orientations à l’issue de l’évaluation effectuée par la présidence autrichienne.

Recommandations

Les ministères des Affaires étrangères des différents Etats doivent :

• intégrer la mise en Å“uvre des Orientations dans les budgets et les prévisions annuels ;
• le cas échéant, intégrer la mise en Å“uvre dans les prévisions et les programmes au niveau de la région et du pays ;
• éventuellement, déterminer des pays prioritaires où il paraît souhaitable de démarrer la mise en Å“uvre, et définir des objectifs clairs en termes de résultats et d’aboutissement ;
• donner des directives claires aux missions en ce qui concerne les actions concrètes qu’elles doivent mener pour appliquer les Orientations et contribuer à la réalisation des stratégies de mise en Å“uvre définies par l’UE pour les pays ;
• publier des rapports sur la mise en Å“uvre des décisions évoquées ci-dessus, sauf si la publication de ces comptes rendus provoque des risques pour des défenseurs des droits humains ou remet en cause la poursuite d’une action efficace ;
• les Etats membres doivent veiller à ce qu’une sensibilisation aux Orientations et une formation appropriées soient dispensées au personnel concerné de leur ministère des Affaires étrangères et de leurs missions diplomatiques. Le personnel doit également bien connaître les Recommandations pour l’application sexospécifique des Orientations de l’UE concernant les défenseurs des droits humains et doit en tenir compte lorsqu’il a affaire à des femmes défenseures des droits humains.
  

3.2.3 Information sur les Orientations

Mozambique Les 11 et 12 décembre 2006, la Ligue mozambicaine des droits humains a organisé la première conférence nationale sur les défenseurs des droits humains. Un des buts de la conférence était de fournir aux défenseurs des droits humains des outils qui leur permettent d’obtenir le soutien et la protection nécessaires pour mener à bien leurs tâches. L’ambassade finlandaise, représentant la présidence de l’UE, a accepté l’invitation qui lui était faite de présenter les Orientations et de décrire à la soixantaine de participants la façon dont elles sont appliquées au Mozambique. La délégation de la Commission européenne s’était associée à la présidence et à la Ligue des droits humains pour imprimer, préalablement à la conférence, la version portugaise des Orientations et la distribuer aux participants, qui ont pu se référer au texte de ce document pendant que le représentant de la Finlande en faisait lecture. Après l’exposé, les participants ont pu poser des questions à la présidence de l’UE.

Amnesty International considère que la diffusion d’informations sur les Orientations auprès des défenseurs des droits humains est une condition essentielle de leur mise en Å“uvre complète et efficace. Tant l’UE que ses Etats membres ont fait des efforts dans ce domaine. En 2004, la présidence néerlandaise a publié une plaquette reliée qui contenait l’ensemble des orientations de l’UE en matière de droits humains. En 2005, le Conseil a suivi le mouvement, en publiant une brochure souple avec le même contenu. Au niveau national, des efforts positifs ont été engagés pour faire connaître les Orientations auprès des défenseurs des droits humains. En Iran, des défenseurs des droits humains ont signalé que des représentants de l’UE leur avaient remis les Orientations. En Angola et au Mozambique, l’UE a accepté des invitations à présenter les Orientations lors de réunions à l’initiative d’organisations internationales ou de défenseurs des droits humains actifs dans ce pays.

Malgré ces exemples, les éléments recueillis par Amnesty International montrent que l’UE n’a pas encore suffisamment agi pour faire connaître aux défenseurs des droits humains l’emploi des Orientations, surtout au niveau de chaque pays. Bien que les Orientations aient été traduites en différentes langues (notamment le portugais, le russe, le chinois, le persan et l’arabe) le personnel des missions de l’UE ne savait généralement pas que ces traductions existaient et était donc loin de les utiliser autant qu’il aurait pu le faire. En Chine, au Mozambique, en Tunisie, des rencontres avec des femmes défenseures des droits humains ont eu lieu mais, même à l’occasion de ces rencontres, les Orientations n’ont été ni diffusées ni expliquées. En Turquie, on peut trouver une traduction correcte des Orientations, mais l’UE ne l’a pas fait connaître(21). En Ethiopie, les Orientations n’ont pas été traduites en amharique, langue pourtant essentielle à une diffusion efficace.

Si l’on consulte les sites Internet des ambassades d’Autriche, de Finlande, d’Allemagne, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, et celui de la délégation de la Commission européenne dans les huit pays examinés, on ne trouve nulle part de référence spécifique à des politiques concernant les défenseurs des droits humains ou aux Orientations. Il ressort de ces constatations que les pays de l’UE n’ont pas recours aux sites Internet de leurs missions à l’étranger pour améliorer l’information sur les Orientations.

Recommandations

Pour que les défenseurs des droits humains connaissent et comprennent mieux les dispositions des Orientations, Amnesty International estime que les missions de l’UE devraient, plus systématiquement que cela n’est le cas actuellement :

• remettre le texte des Orientations et l’expliquer au cours de rencontres personnelles avec des défenseurs des droits humains ;

• présenter, distribuer et commenter les Orientations lors de rassemblements de défenseurs des droits humains ;

• expliquer les Orientations et en mettre le texte à disposition sur le site Internet de la mission, en s’attachant tout particulièrement à la version en langue locale de ce site.
  
  Ces trois méthodes simples et efficaces devraient être employées de façon systématique dans les pays tiers. Le cas échéant, il convient de faire traduire les Orientations.
  

4. RESUME ET CONCLUSION

Amnesty International s’est félicitée de l’adoption des Orientations en juin 2004 et rend hommage à l’UE pour avoir accordé aux défenseurs des droits humains la priorité dans sa politique en matière de droits humains. L’organisation constate par ailleurs que des efforts ont été faits à l’échelon central pour promouvoir la mise en Å“uvre des Orientations et salue les actions menées par l’UE et par ses Etats membres pour soutenir et protéger les défenseurs des droits humains, certaines « bonnes pratiques » présentées dans ce rapport en constituant des exemples.

L’objectif central des Orientations est de rendre encore plus efficaces les efforts entrepris actuellement pour soutenir et protéger les défenseurs des droits humains. Malgré les mesures prises au niveau politique et malgré les bonnes pratiques qui existaient avant l’adoption des Orientations et n’ont pas cessé d’exister, l’enquête menée par Amnesty International montre que, dans l’ensemble, la mise en place des Orientations n’a pas entraîné à ce jour un accroissement significatif des activités de soutien et de protection des défenseurs des droits humains. Amnesty International n’a pas eu connaissance d’exemples (à l’exception de certaines rencontres avec des femmes défenseures des droits humains) où des diplomates auraient établi un lien explicite ou implicite entre des initiatives de soutien et de protection des défenseurs des droits humains, d’une part, et d’autre part la mise en Å“uvre des Orientations. Selon toute apparence, il y a encore du chemin à faire avant que les effets de l‘élaboration de politiques à l’échelon central se fassent sentir concrètement. D’une manière générale, la pratique montre que l’action sur le terrain en faveur des défenseurs des droits humains dépend encore essentiellement de la volonté des représentants de tel ou tel Etat membre. En Tunisie, un défenseur des droits humains recevant la visite de diplomates a eu une réflexion qui révèle que les efforts déployés sont appréciés mais que l’absence d’une activité nouvelle liée aux Orientations suscite une certaine déception : « Nous sommes contents que vous nous rendiez visite, mais ce sont toujours les mêmes pays. »

Amnesty International a constaté que ni les représentants de l’UE ni les défenseurs des droits humains ne comprenaient assez clairement l’usage à faire de ces importantes Orientations, surtout au niveau des pays, et que les missions de l’UE n’ont pas reçu beaucoup de directives incitant à entreprendre des actions concrètes pour les mettre en Å“uvre. Les efforts pour faire connaître auprès des défenseurs des droits humains au niveau national les dispositions des Orientations et le soutien que l’UE leur apporte sont restés limités. Les démarches et les déclarations publiques, instruments diplomatiques principaux de l’UE, ne sont pas systématiquement utilisées pour faire connaître ses préoccupations au sujet de la situation des défenseurs des droits humains ou de cas individuels. L’examen de la situation des défenseurs des droits humains menacés et les rapports à leur sujet, l’intégration des défenseurs des droits humains dans le dialogue politique, le suivi et l’observation des procès, sont autant de domaines où l’action de l’UE n’atteint pas encore le niveau défini par les Orientations. Les Etats membres ont parfois pris des mesures courageuses pour soutenir et protéger les défenseurs des droits humains. Cependant, le soin de prendre des initiatives est souvent laissé à l’Etat qui détient la présidence de l’UE.

Ces conclusions montrent que les Orientations doivent être appliquées de manière plus systématique et plus énergique pour développer les actions concrètes de l’UE en faveur du soutien et de la protection aux défenseurs des droits humains, conformément à la place prioritaire qu’ils occupent dans la politique de l’UE. Sans cet effort concerté au niveau des Etats membres ainsi qu’au niveau central, l’UE ne pourra pas tenir pleinement le rôle qui pourrait être le sien en vue de la protection des défenseurs des droits humains dans les pays tiers. Comme l’a affirmé un représentant de l’UE, « si nous pouvions réaliser un front uni, nos possibilités seraient énormes. »

De nombreuses bonnes pratiques existent et devraient aujourd’hui être reprises afin de parvenir à une réaction cohérente de l’UE aux violations infligées aux défenseurs des droits humains. En particulier, l’information sur les Orientations, les démarches, les déclarations publiques, l’observation des procès, le suivi des affaires, les rapports, et l’intégration des défenseurs des droits humains dans le dialogue politique devraient être renforcés et améliorés. Cette évolution doit être menée à bien par l’adoption de procédés et de méthodes (en particulier l’information, la programmation et l’établissement de rapports) permettant la mise en Å“uvre concrète, complète et efficace des Orientations. Certes, les institutions de l’UE, en particulier la présidence, continuent à avoir la tâche importante de coordonner les efforts déployés par les Etats membres de l’UE. Les Etats membres doivent cependant veiller à ce que les Orientations de l’UE soient pleinement intégrées à leur politique étrangère en donnant des directives claires de mise en Å“uvre aux responsables des bureaux dans chaque pays et au personnel des missions. De plus, les différents Etats membres de l’UE doivent promouvoir l’action concertée tout en s’acquittant de leurs engagements individuels de mise en Å“uvre des Orientations, dans le cadre d’une consultation de la présidence.
En prenant de façon urgente ces mesures qui, pour nombre d’entre elles, correspondent aux recommandations de l’évaluation menée par la présidence autrichienne, l’UE fera un grand pas vers la réalisation de son ambition : assurer la protection des défenseurs des droits humains dans les pays tiers.


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Notes :

(1) Conseil de l’Union européenne, Rapport annuel de l’UE sur les droits de l’homme – 2006, p. 10.
(2) Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus, groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales universellement reconnus (couramment appelée la Déclaration sur les défenseurs des droits de l’homme), adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 9 décembre 1998. Elle reconnaît le droit des individus et des organisations à défendre les droits humains et leur rôle essentiel en la matière ; elle souligne aussi qu’il est du devoir des Etats de fournir soutien et protection à cette activité. Voir http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.RES.53.144.Fr ?OpenDocument
(3) Garantir la protection - Orientations de l’Union européenne concernant les défenseurs des droits de l’homme. Voir http://www.delcod.cec.eu.int/section1/GuidelinesonHRDefenders_FR.pdf
(4) Première évaluation de la mise en Å“uvre des orientations concernant les défenseurs des droits de l’homme (annexe II). Voir http://www.protectionline.org/IMG/pdf/AnnexII_EU_Guidelines_evaluation.fr06.pdf
La présidence autrichienne a fait de nombreuses recommandations intéressantes, mais les données sur lesquelles reposaient ces recommandations n’étaient pas très détaillées. Le présent rapport, au contraire, contient des données précises sur le niveau de mise en Å“uvre des différentes dispositions des Orientations et formule des recommandations basées sur l’expérience de défenseurs des droits humains. Enfin, il essaie d’évaluer dans quelle mesure les Orientations ont contribué à une augmentation de l’activité en faveur des défenseurs des droits humains.
(5) Notre recherche n’a pas abordé la question du financement des organisations de défense des droits humains. Amnesty International considère que les Orientations sont destinées à servir d’outil politique plutôt que de levier financier. D’autre part, elle s’est surtout intéressée au recours à des instruments officiels et relativement puissants, qui figurent explicitement dans les Orientations, plutôt qu’aux contacts informels – et le plus souvent confidentiels – avec les gouvernements tiers. Pour cette raison et aussi parce que, dans les pays étudiés, seules quelques ambassades ont pu être contactées (en général, celle de la présidence de l’UE et des Etats membres les plus actifs), Amnesty International ne peut prétendre avoir répertorié toutes les actions entreprises par l’UE, en particulier quand elles étaient le fait d’un Etat membre. Cependant, l’organisation estime avoir pu se faire une idée suffisamment complète de la situation dans les huit pays étudiés. Leur diversité même nous permet de tirer des conclusions générales fiables en ce qui concerne la mise en Å“uvre des Orientations. La fiabilité de nos informations a d’ailleurs été confirmée dans les cas où Amnesty International a pu obtenir des statistiques publiques ou confidentielles sur les actions entreprises par l’UE.
(6) Ces démarches officielles font partie de la politique étrangère de l’UE. Elles résultent d’un accord intergouvernemental unanime entre les Etats membres.
(7) Garantir la protection, p. 4.
(8) Garantir la protection, p. 5.
(9) Le Groupe de travail sur la détention arbitraire a affirmé en novembre 2005 que la détention de Mohammed Abbou était arbitraire. Cette décision est reproduite dans un rapport daté du 12 décembre 2005 ; voir http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/sessions/62/listdocs.htm
Le texte complet est disponible à l’adresse suivante : http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/G07/106/04/PDF/G0710604.pdf?OpenElement (pages 14-19)
(10) L’obstination du témoignage. Rapport 2006 de l’Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l’homme, mars 2007, p. 12-13, http://www.droitshumains.org/ViolDE/observ_06.htm
(11) Arrestations sans détention, détentions arbitraires, procédures judiciaires, condamnations.
(12) Parmi ces cas, citons : les violations commises contre l’Association des enseignants éthiopiens et la Commission des droits de l’homme d’Ethiopie ; l’affaire du journaliste russe Stanislav Dmitrievski ; le cas des dirigeants de l’Association des droits de l’homme, en Turquie du sud-est ; en Chine, le harcèlement et la détention d’éminents défenseurs des droits humains, comme Chen Guangcheng (aucune déclaration de la part de l’UE), Hu Jia et Gao Zhisheng ; le procès inéquitable et la détention arbitraire de Mohammed Abbou en Tunisie.
(13) Rapport 2006 de l’Observatoire pour la protection des défenseurs des droits de l’homme, op. cit.
(14) Lignes directrices de l’Union européenne en matière de dialogue droits de l’Homme, Conseil de l’Union européenne, Secrétariat général. http://ec.europa.eu/comm/external_relations/human_rights/doc/ghd12_01.htm
(15) Les défenseurs des droits de l’homme : protéger le droit de défendre les droits de l’homme. Fiche d’information n°29, Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, avril 2004.
http://www.ohchr.org/english/about/publications/sheets.htm
(16) Voir Projet de conclusions du Conseil relatives à la première évaluation de la mise en Å“uvre des orientations de l’UE concernant les défenseurs des droits de l’homme, Annexe II.
(17) En Tunisie, la rencontre n’a pas été organisée sous la présidence de l’Autriche, mais sous la présidence finlandaise, dans la deuxième partie de l’année 2006.
(18) http://www.defendingwomen-defendingrights.org/fr_recommendations_EU.php
(19) Conclusions du Conseil, Annexe II, p.6.
(20) Conclusions du Conseil, Annexe II, p.6, alinéa 6.
(21) Cette traduction réalisée par le ministère de l’Intérieur turc est consultable sur son site web. Selon la délégation de la Commission européenne à Ankara, c’est une traduction fidèle.

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